رييس سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور در نخستين جلسه مطبوعاتي وي با خبرنگاران مطرح شد، طرح شروع بودجه بندي عملياتي از سال آينده بود. اما اينكه آغاز بودجه نويسي عملياتي و تغيير نظام بودجه ريزي سنتي در ايران با توجه به مشكلات ساختار اقتصادي موجود، تا چه ميزان مي تواند به صورت دستوري و الزامي به صورتي جهشي و ايجابي قرين موفقيت باشد، موضوعي است كه محل بحث و مداقه بيشتري است. گزارش حاضر مي كوشد تا با استفاده از ديدگاه هاي كارشناسان و متخصصان در عرصه اقتصاد و مديريت به اين مهم بپردازد و مشكلات و معضلات و راهكارهاي برون رفت از اين مشكلات را بررسي و تحليل نمايد.
بودجه ريزي هزينه اي و مشكلات آن
حدود يك صد سال قبل و در زمان انقلاب مشروطه، اولين بودجه دولتي ايران تنظيم شد كه در آن محل درآمدها و هزينه ها به صورتي دقيق، فني و مترقي – در زمان خود – مشخص شده بود. لوايح بعدي بودجه در ايران نيز به نوعي به تقليد از همين نوع بودجه نويسي بود. در اين نوع بودجه بندي در واقع دخل و خرج دولت مشخص مي شد و اينكه اين ارقام چه اثري بر رفاه و پيشرفت و توسعه خواهند داشت، موضوع بودجه نويسي نبود.
مبناي بودجه نويسي دولتي در ايران، برنامه اي – هزينه اي است. به اين معنا كه براي هر برنامه اي از سوي دولت هزينه اي در نظر گرفته مي شود تا در رديف يا فصول مربوط به آن هزينه شود. در اين سيستم تنها وظيفه مديران اين است كه بودجه را به نوعي هزينه كنند، در نتيجه اثر بخشي و كارآيي و بازدهي در قبال صرف منابع قابل تعيين نيست. در اين سيستم بودجه نويسي، تنظيم مدارك هزينه، بيشترين وقت مديران دستگاه هاي دولتي را به خود اختصاص مي دهد و مديران در تلاش هستند كه مستندات صرف هزينه ها را براي بازرسان و انجام امور حسابرسي در دست داشته باشند. همچنين هدف سازمان هايي كه متولي حسابرسي و بازرسي از سازمان ها هستند نيز در اين خلاصه مي شود كه درصدد كشف اين موضوع برآيند كه آيا بودجه تخصيص يافته به دستگاه ها و سازمان ها در رديف و فصول مربوط هزينه شده اند يا خير؟ و به همين دليل هيچ گونه شاخص بندي و استاندارد سازي براي ارزيابي عملكرد دستگاه ها انجام نمي شود. مديران مي آموزند كه چگونه صرفاٌ منابع را هزينه كنند و تنها درصدد مستند كردن هزينه هاي خود باشند.
مشكلاتي كه اين نوع نظام بودجه بندي بر اقتصاد بيمار ايران وارد مي كند بسيار زياد است. مهمترين مشكل در اين راه اين است كه منابع به هدر مي روند و به درستي از آن استفاده نمي شود. همچنين بودجه نويسي هزينه اي تابع تصميمات سياسي و اعمال نفوذ اشخاص است و اين قدرت چانه زني دستگاه ها و سازمان هاست كه ميزان بودجه را افزايش مي دهد نه ميزان عملكرد آنان.
همچنين با توجه به اينكه بدون انجام كار كارشناسي و بيشتر از حد نياز سازمان ها و وزارت خانه ها، منابع به آنها تزريق مي شود، اثرات تورمي شديدي بر جامعه وارد مي شود و طبقات متوسط و پايين جامعه را متحمل زيانها و فشارهاي زيادي مي كند.
اما مهمترين چالش اين نوع بودجه بندي، عدم پاسخگويي مديران و همچنين عدم وجود راهكارهايي براي سنجش مسووليت آنان است. همان طور كه اشاره شد همه هنر مدير در اين نوع بودجه ريزي صرف اين مي شود كه بودجه اختصاص يافته را هزينه كند. حال اينكه اين بودجه در كجا و براي انجام چه كاري و با چه كيفيتي صرف شده است سوالاتي هستند كه نظام بودجه ريزي سنتي به دنبال جوابي براي آنها نيست. اين سيستم بودجه ريزي، زمينه را براي سوء استفاده مديران دولتي از منابع و امكانات فراهم شده و ايجاد رانت و ويژه خواري و باند بازي فراهم مي كند.
بودجه عملياتي چيست؟
بودجه عملياتي سيستمي است كه در آن منابع مصرف مي شوند تا نتيجه اي منطقي، معقول و در راستاي اهداف سازمان ها بدست بيايد. در اين نظام، بودجه بندي بر مبناي اهداف صورت مي گيرد. در بودجه بندي عملياتي سازمان ها با يك طرح كلي (plan )، يك سري برنامه و تعداد بسيار زيادي پروژه روبرو هستند. در اين شيوه در يك قالب كلي، طرح ها، برنامه ها و پروژه ها مورد بررسي و ارزيابي قرار مي گيرند و با نگرش سيستمي، بودجه بندي مي شود. در اين نظام بودجه بندي، امكان مقايسه پروژه ها و برنامه ها با هم و انتخاب اثر بخش ترين آنها در نيل به اهداف كلي وجود خواهد داشت و از اين طريق مديران لايق از مديران نالايق تميز داده مي شوند.
عوامل مهم و موثر در تهيه يك بودجه جامع عملياتي شامل كميت و حجم عمليات و فعاليت ها، كيفيت عمليات و فعاليت ها و قيمت تمام شده عمليات است. در واقع تعيين و مشخص نمودن عمليات سازمان، ارتباط مستقيمي با برنامه و اهداف سازمان دارد و همچنين كيفيت عمليات و بهاي تمام شده فعاليت ها مي بايست دقيقاٌ برآورد شوند و به همان مبلغ بهاي تمام شده خدمات يا كالا، به سازمان ها بودجه تخصيص يابد و مديريت موظف مي شود كه فعاليت هاي خود را با كيفيت و بهاي تمام شده استاندارد و از پيش تعيين شده به انجام برساند.
اين نكته دقيقاٌ انتقادي است كه كارشناسان به اجراي يكباره اين نظام بودجه بندي وارد مي دانند. در ايران و در جريان برنامه سوم توسعه درصد بسيار كمي از سازمان ها با كمك شركت هاي مشاوره يا با همكاري مراكز علمي و پژوهشي از قبيل دانشگاه ها، اقدام به اجراي پروژه هاي مربوط به تعيين بهاي تمام شده خدمات خود کردند. براي اجراي بودجه بندي عملياتي لازم است تمامي بخش ها، سازمان ها، ادارات كل و وزارت خانه ها فعاليت هاي خود را مستند و بهاي تمام شده آن را محاسبه كنند، و سپس دولت به اجراي بودجه نويسي به شيوه عملياتي بپردازد.
مشكلات ساختاري بودجه بندي عملياتي
دكتر اسماعيل ملك اخلاق عضو هيات علمي دانشگاه در اين زمينه مي گويد: "ما در مباحث تخصصي 3 نوع طبقه بندي تحت عنوان بودجه بندي سنتي، برنامه اي و عملياتي داريم. آنچه كه بيشتر در بودجه بندي سنتي كه در واقع يك نظام رايج بودجه بندي است، مورد لحاظ قرار مي گيرد، طبقه بندي انواع هزينه در سازمان مي باشد كه معمولاٌ در شكل سنتي به آن 4 فصل و 20 ماده مي گويند كه در واقع اين فصول و مواد هزينه ها را در نظام اداري تعريف مي كنند و بر اساس اين هزينه ها بودجه نوشته مي شود. در واقع در اين نظام سنتي ما در ابتدا به دنبال اين هستيم كه بر اساس اين فصول و مواد صورت هزينه هاي خود را مشخص كنيم و بر اساس آن اعتبار بودجه تخصيص يابد."
دكتر ملك اخلاق در همين زمينه مي افزايد: در بودجه بندي برنامه اي، سازمان بايد برنامه هاي كاري خود را تعريف كرده و بر اساس آن برنامه ها، هزينه هاي خود را براي اجراي برنامه ها سنجش كند. در اين گونه سيستم ها معمولاٌ واحد برنامه ريزي، واحد فعالي است. وي بودجه بندي عملياتي را يك گام فراتر از بودجه بندي برنامه اي مي داند و معتقد است: "در اين شكل بودجه بندي برنامه ها را در قالب يك مجموعه فرآيندهاي تحقق برنامه يا مجموعه اي از عمليات براي تحقق برنامه تعريف مي كنند. در بودجه بندي عملياتي روح كلي بودجه، درگير كردن سازمان با مباحث بهاي تمام شده است."
وي در ادامه و با اشاره به اينكه براي اجراي بودجه بندي عملياتي مي بايست پيش نيازهايي را به انجام رساند، مي گويد: سازمان ها براي آمادگي جهت بودجه نويسي عملياتي نيازمند احيا يا ايجاد واحدهايي همچون واحد برنامه ريزي، واحد آمار و اطلاعات و واحد مهندسي سيستم ها و روش ها هستند، زيرا قيمت تمام شده يك مجموعه مطالعات و آناليزهاي است كه با يك رويكرد كاملاٌ تخصصي، امكان پذير است.
اين عضو هيات علمي دانشگاه در پاسخ به سوالي در خصوص ميزان آمادگي سازمان ها براي اجراي بودجه بندي عملياتي مي گويد: "بودجه بندي عملياتي نياز به يك مجموعه آموزش ها و الگوها و مدل ها دارد تا بتواند به صورت كاربردي در سازمان ها تحقق پيدا كند. همچنين مي بايست توان تخصصي افرادي كه درگير بودجه نويسي در سازمان ها هستند افزايش يابد." ملك اخلاق معتقد است كه هنوز هيچ كدام از اين فعاليت ها شروع نشده تا بتوانيم ادعا كنيم كه بودجه سال آينده كشور عملياتي خواهد شد.
اما بودجه بندي عملياتي مراحلي دارد. يكي از مراحل مهم در اين نظام بودجه نويسي، توليد اطلاعات در خصوص ميزان پيشرفت فعاليت هاي تعريف شده مي باشد. اينكه اين اطلاعات به چه صورت مي تواند كاملاٌ شفاف و بدون دخل و تصرف از دل پروژه ها و فعاليت ها بيرون بيايد سوالي بود كه دكتر ملك اخلاق آن را بدين شكل جواب داد: "براي اجراي بودجه بندي عملياتي سازمان ها نياز به يك سيستم اطلاعاتي بسيار قوي دارند كه كار توليد اطلاعات، پردازش اطلاعات و گزارش دهي دقيق را انجام دهد. اين سيستم در حال حاضر در سازمانهاي ما وجود ندارد."
اين عضو هيات علمي دانشگاه در پايان مي افزايد: "قطعاٌ پياده سازي اين نظام داراي مراحلي است كه مي بايست به تدريج و مرحله به مرحله انجام شود و با يك حركت جهشي نمي توان اين سيستم را در كشور پياده كرد."
كمبود متخصص؛ مشكل بودجه عملياتي
دكتر محمد حسن قليزاده سرپرست بورس منطقه اي گيلان نيز اجراي اين طرح به اين شكل را با مشكلاتي اساسي همراه مي داند. وي مي گويد: "ما در صدد حركت از حسابداري دولتي [سنتي] به حسابداري صنعتي [بهاي تمام شده] هستيم. بنابراين بايد بهاي تمام شده را تعريف كنيم. من معتقدم در همين ابتدا با مشكل مواجه مي شويم، زيرا تعداد متخصصاني كه بتوانند بهاي تمام شده پروژه هاي دولتي را محاسبه كنند بسيار كم است. مشكل ديگر اين است كه اطلاعات شفافي براي تهيه بودجه بندي وجود ندارد. چرا كه در يك ساختار دولتي آنچه كه مهم بوده و هست اين است كه منابع صرف شوند و كارآيي مدير از اين طريق سنجيده مي شود". وي مي افزايد كه حركت نبايد شتاب زده باشد و براي اجراي اين نظام، نياز به سعه صدر و تربيت نيروهاي متخصص است.
وي داشتن اطلاعات جامع و نيروي متخصص را از پيش نيازهاي اجراي بودجه بندي عملياتي مي داند و مي گويد: "وقتي قرار است يك بودجه بسيار بزرگ دولتي آن هم به سبك عملياتي با حجم فعاليت بسيار وسيع تنظيم شود، بديهي است كه به نيروهاي متخصص نياز داريم، حال آنکه امروز كارشناسان ما در امر بودجه نويسي عملياتي، تخصص زيادي ندارند.
اين عضو هيات علمي دانشگاه ، خصوصي سازي را مهمترين گام در راستاي اجراي اين سيستم مي داند. در ابتدا مي بايست خصوصي سازي صورت گيرد. زيرا سازمان هاي كوچك بخش خصوصي كه طبيعتاٌ عمليات كمتر و كوچكتري انجام مي دهند، ساده تر مي توانند وارد بحث بودجه نويسي عملياتي شوند. در واقع با اين روش كه منجر به كاهش تصدي گري و كاهش اندازه و حجم دولت مي شود، از يك مديريت دولتي به يك دولت مديريتي پيش خواهيم رفت و تا زماني كه اين اقدامات انجام نشود از بودجه بندي عملياتي گفتن اشتباه است.
واقعيت يا شعار؟
واحد هاي بودجه در سازمان هاي دولتي ايران هنوز به سبك سنتي ساليان پيش، بودجه سال گذشته را ملاك قرار مي دهند و با افزودن درصدي به آن بودجه سال آينده سازمان را تخمين مي زنند. هنوز پروژه هاي مربوط به يافتن بهاي تمام شده خدمات در سطح حتي 10 درصد از سازمان هاي ما نيز به انجام نرسيده است. سيستم هاي مديريتي نظير استقرار چرخه مديريت بهره وري، بهبود سيستم ها و روش ها و فرآين هاي كاري، مديريت كيفيت جامع و ... هنوز مراحل ابتدايي اجراي خود را در ساختار سازماني بيمار كشورمان تجربه مي كنند. هنوز مديران دولتي در ايران خود را مدير هزينه اي مي دانند و تغيير نگرش لازم براي اجراي بودجه بندي عملياتي به وجود نيامده است. با همه اين مشكلات آيا اجراي اين سيستم بودجه نويسي مي تواند با موفقيت همراه شود؟ آيا اساساٌ طرح اين موضوع بيشتر جنبه شعار دارد يا واقعيت؟ و آيا نبايد براي رسيدن به پله دهم، پله هاي اول، دوم، سوم و ... را طي كرد؟
«بودجه عملياتي»، آخرين تجربه براي بهره‌مندي حداكثري از منابع درآمدي دولت‌ها براي ارايهء خدمات به شهروندان است. اگر مساله اصلي علم اقتصاد را تخصيص بهينهء منابع كمياب بين تقاضاهاي گوناگون و به حداكثر رساندن رضايت مصرف‌كنندگان بدانيم، همهء بحث و جدال‌هايي كه به ويژه در سه قرن اخير پيرامون علم اقتصاد و مكاتب اقتصادي اجتماعي انجام شده، در پاسخگويي به اين مساله بوده است. تجميع بحث‌ها و نظريه‌ها در قالب سه نوع نظام «اقتصاد بازار»، «اقتصاد برنامه‌ريزي شده يا متمركز» و «اقتصاد مختلط» تجلي خارجي يافته كه كشورهاي دنيا به گونه‌اي تجربي يا علمي يك نوع از آن‌را پذيرفته و عملكرد اقتصادي خود را بر آن پايه بنيان نهاده‌اند. آنچه مشهود و برجسته است اينكه عملكرد و دستاوردهاي نظام‌هاي «اقتصاد بازار» و «اقتصاد مختلط» بر نظام «اقتصاد برنامه‌ريزي شده يا متمركز» پيشي گرفته و تقريبا در جهان امروز كمتر اقتصاددان نظريه‌پردازي از اينگونه نظام اقتصادي دفاع و آن را در عمل توصیه مي‌كند.
نظام اقتصادي ايران به دليل وابستگي به درآمد نفت و ساختار خاصي كه دارد و به ويژه نقش تعيين‌كنندهء دولت در اين زمينه، در قالب «نظام برنامه‌ريزي شده يا متمركز» و با تسامح در قالب «اقتصاد مختلط» جاي مي‌گيرد. اگر هر يك از اين‌دو قالب را براي اقتصاد ايران بپذيريم به معناي آن است كه دولت (نظام تصميم‌گيري حكومت اعم از قوهء مجريهء، قوه مقننه و ديگر نهادهاي تاثيرگذار) نقش اصلي و تعيين‌كننده را در تخصيص منابع كمياب جامعه در اختيار دارد و هرگونه تصميمي در مورد هزينه‌هاي دولت مي‌تواند سه عرصهء توليد، توزيع و مصرف را در جامعه متاثر ساخته و جهت‌دهي منابع را به سوي گروه‌ها و اقشار خاصي كم و زياد كند و در نهايت، در بهره‌مندي شهروندان از خدمات عمومي تاثيرگذار باشد. بدون شك شكل‌بندي جامعهء ايران به طبقات اجتماعي كم‌درآمد، متوسط و ثروتمند و نابرابري مشهود اقتصادي اجتماعي ،فقر و غنا و عدم توسعه‌يافتگي متناسب با شرايط ايران ريشه در چنين موضوعي دارد و در واقع نظام بودجه‌ريزي كشور را بايد عامل اصلي اين وضعيت دانست.
كالبد شكافي تاريخي و عملياتي نظام بودجه‌نويسي ايران در حوصلهء اين نوشتار نيست، اما به طور اشاره مي‌توان گفت كه در دورهء دولت اصلاح‌طلب خاتمي و مجلس ششم تلاش شد تا اصلاحاتي در نظام بودجه‌نويسي كشور به عمل آيد و در اين مسير اقدامات درخور توجهي نيز انجام گرفت كه در نهايت در قالب تعاريف و شكل‌بودجه‌نويسي (ساده‌سازي و شفاف‌سازي) و محتوايي (موضوعي كردن تبصره‌هاي بودجه و جدا كردن احكام دايمي و تجميع آنها در قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت) ظاهر شد، اما به جد مي‌توان گفت كه به لحاظ تخصيص منابع و نحوهء هزينه نظام بودجه‌ريزي ايران تاكنون در مقابل هرگونه اصلاحي مقاومت كرده و متاسفانه اين امر منجر به عدم بهره‌مندي بهينه و حداكثري از منابع و ناكامي مستمر دولت‌ها در تحقق اهداف كمي و كيفي خود بوده است. عدم تناسب بين هزينه‌هاي عمراني و جاري (20 به 80) در همه سال‌هاي گذشته، افزايش رو به تزايد ارقام بودجه و به ويژه سهم شركت‌هاي دولتي و گسترش مداخله دولت در اداره اقتصاد كشور بخشي از اين موضوع است كه سرجمع موجبات هرز روي منابع و دامن‌زدن به مفاسد اقتصادي را در كشور فراهم آورده است. در واقع «بودجه عملياتي» بنياني براي نظام بودجه‌ريزي با شاخص كارايي است و حاكميت اين روش در تهيه و تدوين لايحهء بودجهء سال آينده در گرونگاهي نو و عزمي وافر براي ادارهء اقتصاد كشور به شمار مي‌رود كه البته با برخي شعارهاي دولت مثل مبارزه با مفاسد اقتصادي نيزهمخواني دارد.
انتظار مي‌رود كه دولت در آستانهء بررسي و تصويب لايحهء بودجه واقعابه آنچه وعده داده ،پايبند بوده و الزامات «بودجه عملياتي» را راهنماي عمل خود قرار دهد. در اين ارتباط از سازمان مديريت و برنامه‌ريزي به عنوان دستگاه مجري بيشترين انتظار مي‌رود و اينكه اين سازمان با انتشار و تبليغ و ترويج ادبيات «بودجه عملياتي» به فهم و جايگيري اين نوع بودجه‌بندي در اذهان تصميم‌گيران ياري رساند و شرايط ذهني را براي همراهي و همكاري آنان در اين امر فراهم آورد. در عين حال اين سازمان بايد خود را در برابر مقاومت‌هاي احتمالي در اين باره آماده سازد و تمهيدات لازم را براي دستيابي به هدف یادشده فراهم آورد كه مهمترين آنها تعريف و ارايه شاخص‌هاي كارايي در زمينه‌هاي مختلف بودجه‌اي براي اندازه‌گيري عملكرد منابع در قالب «بودجه عملياتي» است