بودجه بندي محلي در تركيه
يك بودجه مي‌تواند به عنوان يك برنامه تعريف شود كه براي سازماندهي استراتژي‌هاي دفتر (اداره) و كنترل فعاليت‌ها مور د استفاده قرار مي‌گيرد.
بودجه بندي در شهرداريها تفاوت زيادي با بودجه بندي در سطح مركزي دارد. از نظر تئوري، اگر تصميمات در يك (انجمن) دادگاه عمومي باز براي ماليات دهندگان در نظر گرفته شود، بودجه بندي در شهرداريها براي حمايت از (منفعت ـ سود ـ بهره) شهروندي بسيار ساده تر به نظر خواهد رسيد. (Bland & Rubin, 1997, p.6)
همچنين به نظر مي‌رسد كه تصميمات مي‌تواند به سادگي موجب (وارد شدن ـ ترغيب شدن ـ متقاعد شدن) شهرداريها به اجتناب از سود اداره مالي، استقراض افراطي، نرخ فعاليت بي اندازه بالا كسر بودجه شود. (Bland & Rubin, 1997, p.6)
به هر صورت اين يك وسيله است كه انتظارات را منعكس مي‌كند. در زندگي واقعي اين انتظارات ممكن است به اين صورت رخ بدهند. آزمايشات گونگون نشان داده اند كه مشخصه‌هاي مورد انتظار بودجه بندي در عمل متفاوت است. مخصوصاً ورود سلايق شخصي ساخت بودجه در چرخه ذخيره كالاها و سرويس‌هاي تهيه شده موجب شده كه سيمي بودجه با مشخصه‌هاي مورد انتظارش متفاوت باشد.
از آنجايي كه بزرگترين بخش درآمدهاي شهرداري به عنوان تسهيم در درآمد به وسيله دولت مركزي تأمين مي‌شود، شهرداريها با اين منابع موجود محدود شده اند. آنها نمي‌توانند مخارج را بيش از درآمدشان بودجه بندي كنند. همچنين بودجه در شهرداريها بايد تراز شده باشد. درآمدها بايد حداقل برابر با مخارج باشد و بنابراين انتظار بر اين است كه " اين محدوديت درآمد بر حركت (رفتار) مشترك در پروسه بودجه بندي نافذ باشد.» (Wildavsky, 1975, p.115)
در اين فصل، جريان بودجه بندي شهرداري در تركيه توضيح داده مي‌شود به اين منظور، ما ابتدا يك پيشينه مختصر تاريخي از بودجه بندي در تركيه، روند مخارج و درآمدهاي كنوني شهرداي intern را بيان مي‌كنيم و سپس بر روي فرآيند آماده سازي بودجه و عملكرد آن تمركز مي‌كنيم.
تاريخچه بودجه بندي:
بودجه بندي ملي (عمومي) در تركيه ابتدا با عصر امپراطوري عثماني دراوخر قرن 19 مصادف شد. با بيانه اصلاحات، بودجه بندي براي اولين با در درون بخش عمومي بوسيله كميسيون اصلاحات مالي براي سال مالي 64/1863 وضع و اجرا شد.
اولين جريان جامع قانوني بودجه بندي عمومي با اولين اساسنامه در سال 1876 بنياد نهاده شد. براساس اين اساسنامه (9-268. pp و 1995 و juzu) ماليات دهندگان براساس قانون باتوجه به سطح درآمديشان محدود شدند. اساسنامه همچنين اشاره داشت بر بودجه بندي عمومي، حسابرسي، اصول مالياتي سالانه، تصويب درآمد و هزينه بخش به بخش. اگرچه اين يكي از نكات تاريخي اساسنامه سال 1876 بود، اما اجراي جامع بودجه بندي نتوانست به طور شايسته تا سال 1908 اجرا شود.
در سال 1908 اساسنامه اوليه ادامه پيدا كرد و بودجه بندي عمومي بهبود يافت. يك سال بعد در 1909، بودجه بندي عمومي به طور جامع با متمم كتاب راهنماي عمومي حسابداري تكميل شد. از آن زمان بودجه بندي در هر دو سطح مركزي و شهرداري به اجرا در آمده است.
بدنه مالي اخير شهرداريها :
درآمدهاي شهرداريها
درآمدهاي شهرداريها از منابع گوناگوني منتج مي‌شد و براساس اقلام شهرداريها به كار برده مي‌شد. درآمدها مي‌توانند به چهار گروه تقسيم شوند:
منابع اصلي، در آمدهاي خود شهرداري ها، بدهي‌هاي استفاده كننده يا مشاركت و غيره.
در اضافه به درآمدهاي بالا، شهرداريها همچنين درآمدهاي مركزي ديگري نيز دارند كه با نام‌هاي ديگري شناخته مي‌شوند كه مي‌توانند كمك‌هاي دولتي، كمك بلاعوض، اهداء و غيره ناميده شوند. براي اين درآمدها، معيار رسمي براي تصميم گيري مركزي در مورد اينكه كدام شهرداري چه مقدار پول را خواهد گرفت وجود ندارد. پول داده شده براساس اين عناوين تا درجه زيادي يك تخصيص سياسي منابع مركزي است. روابط مركزي ـ محلي نقش مهمي را در پروسه رقابت سياسي براي منابع و قدرت بازي مي‌كند. هيأت تصميم گيري در مركز اغلب علاقه مند است كه پول بيشتري را به شهرداريها بدهد كه با همان سياست هيأت اداره مي‌شوند.
Davey اين موضوع را بدين صورت توضيح مي‌دهد:
"جدول توزيع آماد آژانس ملي سرمايه گذاري و اعمال قدرت نظارتي، پذيرش و حذف وام‌ها، همگي ابزاري بودند كه دولت مركزي بوسيله آنها مي‌توانست شهرداريها را براساس تبعيت سياسي شان پاداش دهد و يا تنبيه كند، همه عوامل شايستگي شهردارها براي افزودن به منابع خود، آرام كردم خواسته‌هاي عمومي و در دست گرفتن اداره بود". (Davey, 1988,p.7)
منابع خود شهرداريها به طور مستقيم از ماليات‌هاي گوناگون مي‌آيد. اين ماليات‌ها عبارتند از : ماليات دارايي، ماليات‌هاي تبليغات، اخطار و تفريحات، ماليات‌هاي مصرف برق و سوخت، ماليات‌هاي ارتباط و مخابرات، ماليات‌هاي بيمه آتش سوزي وماليات زباله جامد. به اضافه درآمدهاي ديگر كه حقوق ناميده مي‌شوند و از ساكنان محلي گرفته مي‌شوند به عنوان حقوق نظافت و روشنايي خيابان، حقوق اشتغال مكان، حقوق كار در آخر هفته و روزهاي تعطيل، حقوق آب شرب و حقوق ميزان نظارت.
سومين منبع در آمد‌ها توسط قانون تعيين مي‌شود و از بدهي‌هاي استفاده كننده يا مشاركت مي‌آيد. اين درآمدها به عنوان مثال شامل، سه حقوق راه، سهم حقوق سيستم فاضلاب و سهم حقوق لوله كشي آب مي‌شوند.
قسمت آخر درآمدهاي شهرداريها كه به طور محلي جمع آوري مي‌شود، درآمدهاي متفرقه است كه از بخشها و كمك ها، جريمه ها، بدهي‌ها و غيره تركيب شده است.
مخارج شهرداريها :
مخارج يك شهرداري در درون درآمدهايش محدود مي‌شود. براساس قانون، شهرداري‌هاي تركيه ملزم هستند به تهية بودجه شان ابتدا بوسيله اتخاذ درآمدها در محاسبه و سپس در نظر گرفتن مخارج با توجه به درجه درآمدها. به عبارت ديگر مخارج شهرداري نمي تواند براساس قاعده كلي از درآمدها تجاوز كند. اگر درآمد شهرداريها به پايان برسد، راهي براي هزينه كردن پول بيشتر نخواهد بود، به جز قرض گرفتن پول. (Usta, 1993, p.105)
در خلال دو دهه گذشته افزايش درآمدها به افزايش مخارج منجر شده است.
عكس 1-3 تغييرات سالانه مخارج شهرداريها در مقابل نرخ تورم در سال‌هاي 1982 تا 1997 را نشان مي‌دهد.
نمودار، سطوح بسیار نوسانی هزینه و نرخ تور را در طول دوره مورد بررسی نشان میدهد.در طول سالهای 87-1982و93-1989و96-1995 نرخ افزایش هزینه شهرداریها بالاتر از تورم است. در سالهای 1997-1994-1988 نرخ افزایش هزینه انها زیر نرخ تورم است. تغییرات نرخ تورم باعث میشود که شهرداریهای ترکیه مانن سایر بخشها محرکی برای جلوگیری از افزایشهای تورمی بوسیله ی افزایش مخارج داشته باشند.
پروسه بودجه بندی شهرداری
اماده سازی بودجه
چرخه بدجه شهرداری بین اول ژانویه و اول دسامبر در جریان است. پروسه تشکیل شده از تخمین سالانه هزینه و درامدها و به بخشهای محلی اجازه خرج کردن پول معین شده ای را می دهد.
بر اساس قانون (قانون شهرداریها و مقاله 120/1580 و مقررات سیستم حسابداری شهرداری و مقاله 13-9 ) وظیفه اماده سازی بودجه به شهردار داده شده است.متد فعلی برای تهیه بودجه ابتدا در سال 191 بوسیله وزارت داخلی تصویب شد.شهرداریها ملزم هستند که بودجهشان را به همان روش سال 191 تهیه کنند.هر چند که ان قانون تغیر کرده بر اساس شرایط جدید شهرداریها دوباره تنظیم شده است.راهنمایی تهیه حساب در راهنما موجود است.که راهنمای سیستمهای حسابداری و بودجه شهرداریها نامیده می شودو به عنوان راهنمای تهیه بودجه در اختیار شهرداریها گذاشته شده است.بر اساس بودجه برای شهرداریهاو سیستمهای حسابداری یک بودجه شهرداری شامل یک تصویبنامه و برنامههای گوناگون زمان بندی می باشد.هر برنامه گویای یک فعالیتویژه است. به عنوان مثال درامدها و هزینه های محلی در برنامه الف نشان داده شده و برنامه ب به ترتیب. تصویبنامه بودجه شامل اجزائ پیرو می باشد:
1-براورد درامد
2-براورد هزینه
3-اشاره به پرداخت بدهی های سال قبل که در سال گذشته دریافت نشده است.
4-طبق برنامه ت یک شهرداری:
1-4-به دریافت مالیات و جمع اوری سایر درامدها انگونه که پرداخت کننده هایشان اکنون نشان داده شده اند ادامه خواهند داد.
2-4- نرخ پرداخت كنندگان بدهكار بيشتر از آنچه نشان داده شده نخواهد بود.
5ـ اولياي امر پرسنل جديدي را استخدام نخواهند كرد مگر آنكه اجازه رسمي وجود داشته باشد.
6- با وجود اجازه شورا به شهردار، آن شهردار مي‌تواند :
1-6ـ براي توسعه كارهاي عمومي محلي برنامه ريزي شده پول قرض بگيرد.
2-6- كمك‌هاي ويژه اي را براي اهدافش خرج كند.
7ـ تعيين زمان پرداخت قسط بخش مخارج به شهرداري ها.
آماده سازي بودجه 6 مرحله مهم دارد :
1ـ در اولين مرحله، از هر اداره خدماتي خواسته مي‌شود كه بودجه مصرفي سال آينده اش را تهيه كند. هر اداره موظف است كه پيش نويس بودجه سال آينده اش را آماده كند و آن را در رأس تأمين مالي قرار دهد. اين پيش نويس‌ها در رأس تأمين مالي براي تهيه بودجه سال آينده استفاده مي‌شوند.
2ـ سپس در رأس تأمين مالي اين وظيفه وجود دارد كه همه پيش نويس‌هاي بودجه را در حالي كه بودجه درآمد در حال تهيه است، تحت عنوان بودجه مصرفي جمع آوري شود. در پيش بيني بودجه درآمد توسط قانون تعيين شده است كه رأس تأمين مالي بايد به ميانگين نتيجه بودجة سه سال اخير توجه كند در حالي كه درآمد سال پيش رو را حساب مي‌كند. فرمول زير نشان مي‌دهد كه چگونه رأس تأمين مالي درآمد سال آينده را تخمين مي‌زند.
كه :
Rb : بودجه درآمد
t : نشان دهنده سال است (توجه : بودجه در آمد سال جاري و Rbt در اين فرمول نشان داده نشده به اين علت كه در زمان محاسبه موجود نمي باشد. )
اگر چه استفاده از فرمولي مانند اين مي‌تواند راه ساده اي براي تخمين درآمد سال آينده باشد اما به دليل اينكه عوامل بيروني مانند، تأثيرات تورم و تغييرات جمعيتي درآن به حساب نيامده است تخمين هايي مانند اين اغلب نامناسب هستند. بعد از تكميل دوسوي بودجه، درآمد و هزينه، پيش نويس براي بررسي بيشتر به شهرداري ارائه مي‌شود.
3ـ شهردار نقش بازنگري پيش نويسي بودجه شهرداري اش را دارد. او بايد توازن بودجه را با در نظر گرفتن منابع نيازمندي‌هاي سال آينده چك كند. براي اين منظور شهردار ابتدا نياز دارد كه به جنبه درآمدي بودجه توجه كند و سپس نكات زير را در نظر بگيرد:
a) ميانگين هزينه‌هاي واقعي سه سال اخير.
b) تغييرات در نرخ ماليات ها، اجرت‌ها و بدهكاري‌ها.
شهردار، سپس جنبه هزينه بودجه را مورد آزمايش قرار مي‌دهد و در نظر مي‌گيرد كه ايا مخارج مطابق با آن اولويت‌هاي مركزي هست يا خير. او حق دارد كه درآمدها يا مخارج بودجه را در طول اين مرحله كم كند يا صرف كند. در اوايل سپتامبر (يا دراوايل آگوست براي شهرداي‌هاي شهر بزرگتر)، شهر بودجه را براي هيئت مي‌فرستد.
4ـ چهارمين مرحله‌ي پروسه اين است كه هيئت بازنگري مي‌كند و اگر مورد قبول بود با پيش نويس بودجه موافقت مي‌كند. هيئت همچنين هنوز اين توانايي را دارد كه تا زماني كه بودجه در حال توازن است در آن تغييراتي دهد. اين مرحله حداكثر دو ماه به طول مي‌انجامد و معمولاً بين اول سپتامبر و سي و يكم اكتبر انجام مي‌شود.
سپس پيش نويس نهايي بودجه سال آينده براي تصويب به شورا مي‌رود و سپس براي تصويب به دولت ارائه مي‌شو.
5ـ در شورا، بودجه پيشنهاد شده مورد بررسي قرار مي‌گيرد. روشي كه شورا با آن كار مي‌كند بدين شيوه است :
ايجاد كميته هايي كه كميته‌هاي بودجه ناميده مي‌شوند. وظيفه اين كميته‌ها تهيه كردن ي گزارش براساس بودجه پيشنهادي است قبل از آنكه شورا آن را مورد بحث بگذارد. با توجه به اين گزارش، شورا حق دارد كه بودجه را همان طور كه هست و يا بعد از انجام اصلاحاتي آن را بپذيرد. در طول پروسه بررسي شورا بر روي پيش نويس نهايي بودجه وابتدا بايد، منابع موجود در پيش نويس لحاظ شود و سپس به بخش بخش هزينه توجه شود. براساس قانون، شورا بايد پروسه بازنگري اش را تا اول ژانويه به اتمام برساند.
در دنباله تصویب بودجه، بودجه به حوزه قضایی دولت فرستاده می شود. در حوزه استانهای تابع بودجه به استانداران تابع فرستاده می شود.
6-پروسه تصویب دولتی بودجه نباید بیشتر از یک هفته به طول انجامد. در غیر این صورت،بودجه به طور اتوماتیک به عنوان بودجه سال جدید پذیرفته می شود. دولت فقط مسئول نصویب بودجه است. هر گونه نتیجه بودجه دولت راتحت تاثیر قرار مخواهد داد.چون دولت با تصویب صرفا به بودجه جنبه قانونی می دهد.
دولت مختار است که بودجه را انگونه که هست تصویب کند و یا در ان تغییراتی دهد.تغییرات دولتبر اساس قانون مشخص شده است که می تواند:
الف- فقط طرح بودجه را به علت عدممطابقط با قانون بودجه شهرداری تغییر دهد.
ب- لغو هر درامدی که شهرداری مجاز به دریافت ان نیست.
ت-کاهش هر درامدی که زیاد براورد شده است.
ث- لغو هر گونه خدماتی که شهرداری مجاز به ارائه ان نیست.
ج- شامل مخارجی برای سرویسهایی باشد که پیش بینی شان در اولویت هزینه سایر سرویسها است باشد،اگر فکر میشود که منابع کافی برای انها منظور نشده است.
چ- همچنین افزایش درامد برخی از حوزهها که شهرداری می تواند سرویسهایی را که در اولویت اصلی هستند را تهیه کند و در غیر این صورت نمیتواند تهیه شود. به این منظور دولت می تواند نرخ دستمزدها یا شارژ را تا حد بالا تری افزایش دهد.اگر درامدهای حاصله هنوز برای ان سرویسها کافی نباشد دولت می تواند به سراغ منابع اولویت های پایی تر برود.
هر چند دولت اجازه ایجاد تغییرات بر اساس شرایط بالا را دارد اما شهرداری در شرایط لزوم حق رفتن به دادگاه عالی ایالت برای کنسل کردن تغییرات دولت را دارد که در عمل این موارد کمیاب است.معمولا دولت یا استاندار با توجه به فرمول معین نیازهای قانونی مانند:
1-بودجه متوازن شده
2-هزینه هایپرسنل کمتر از سی درصد از کل هزینه های پیش بینی شده
3-به طور مرکزی سرویس های تعیین شدهای در هزینه اولویت دارند.
با تصویب ان توسط دولت، بودجه یک سند رسمی می شود و همچنین یک وسیله قانونی که به شهرداری اجازه می دهد که عملکردش را شکل دهد.یک کپی از بودجه تصویب شده باید به وزارت داخلی توسط مسئول اطلاعات فرستاده شود.
اجرای بودجه
اگر چه هر بخش شهرداری بودجه اش را زیر نظر بخش مالی اش اجرا می کند، مسئولیت بودجه به شهردار تعلق دارد.هر چند او می تواند یکی از کارمندان ارشد را به عنوا ن دومین مسئول رسمی بودجه تعیین کند،اما در درجه اول مسئولیت همچنان به شهردار تعلق دارد.تحت شرایط استثنایی این مسئولیت نمی تواند به دیگران داده شود.
سرگروه مالی مسئول جمع اوری درامدها و توزیع پول به بودجه هر سرویس می باشد و همچنین تهیه رکورد رسمی از همه فعالیت های مرتبط با اتفاقات مالی.
در خلال اجرای بودجه، اگر شهرداری به پول بیشتری به منظور خاصی نیاز داشته باشد، راه های متعددی برای فراهم کردن ان می تواند وجود داشته باشد.برای مثال شهرداری می تواند :
1-درخواست دریافت کمک ویژه از دولت مرکزی
2- انتقال منابع میان بخشها بر اساس همان سرفصل بودجه یا میان سرفصل های دیگر بودجه.انتقال منابع همچنین نیازمند تصویب ویژه ای است.به این منظور شهرداری باید مراحل زیر را دنبال کند:
الف- مقام ذیصلاح می تواند منابع را میان بخشها با گرفتن اجازه از کمیته انتقال دهد (قانون شهرداری، مقاله 83.5)
ب- برای پروسه انتقال منابع محلی میان سر فصل های مختلف هزینه،گرفتن اجازه از کمیته کافی نیست.شهرداری همچنین نیازمند اجازه از دولت می باشد.
پ-مقام ذیصلاح همچنین می تواند منابع جدیدی را ایجاد کند یا صرف سرفصل‌ها و بخش های موجود کند یا سر فصل های جدید هزینه را از طریق کسب اجازه از کمیته و دولت ایجاد کند. برای چنین کاری شهرداری باید اثبات کند که منابع مالی کافی وجود دارد.
بودچه همچنین تحت کنترل دو نوع بازرسی می باشد. دو پروسه بازرسی در شهرداری به کار می رود.بازرسی سیاسی و بازرسی رسمی یا مرکزی.سابقا به وسیله کمیته و انجمن اجرا می شد. کمیته بازرسی اش را از طریق بازنگری انجام می دهد با تایید یا رد هزینه های ماهیانه.اگر کمیته هر نوع بی مناسبتی در هزینه‌ها یا جمع اوری منابع پیدا کند، باید اقدام به یک پروسه قانونی بر اساس یک بخش مسئول کند.ذی صلاح مرکزی توسط -------------- از طرف کمیته عمومی اعلی تر ترکیه اجرا می کند. همه شهرداریها هر ساله با ان ازموده میشوند.
با درنظر گرفتن کوتاهی مدت زمان و وظایف دیگر ---------- به نظر میرسد کهاجرای پروسه کنترل برای همه شهرداریها سخت باشد. به اضافه این که بودجه شهرداریها همیشه به روشنی ثبت نشده است. مثالی در این مورد توسط دیوی (1988-17) اورده شده است که بیان می کند که اگر چه بودجه سال 1988 شهرداری شامل 113 صفحه بود که توسط پست منتشر شد، یک بخش از 185 بیلیون لیره ترکی صرف ساخت و تعمیر ارتباطات فقط دریک زمینه گزارش شده که هیچ جزئیاتی را نیز به همراه ندارد.
توضیح اخر
با کمک انچه درباره شهرداری در ترکیه در متن گفته شد، می توان این گونه نتیجه گیری کرد که،شهرداریها در ترکیه پروسه بودجه بندی متفاوتی از بودجه بندی مرکزی دارند. در ابتدا، زمانی که انها شروع به تهیه بودجه سال اتی می کنند انها ابتدا مجبور به محاسبه درامدهای بودجه هستند.انها مجبورند که ابتدا درامد را تخمین زنند و سپس اجازه داده شده اند که منابعرا میان بخش های هزینه تقیم کنند.
دوم،هرچند شهرداریها منابع خود را دارند، مانند مالیات بر دارایی و مالیلت بر تفریحات اما بزرگترین منبع میان منابع شان از دولت مرکزی به عنوان تسهیم بر درامد تامین می شود که این شهرداریها را از نظر مالی به منابع مرکزی جهت اجرای عملیات های محلی وابسته می کند. بر اساس این دیدگاه، شهرداریها می توانند از بعضی جهات تحت نظر مرکزیت مالی تعریف شوند.
سوم، شهرداریها با وجود منابع اندکشان ملزم به تهیه سرویسها برای شهروندانشان شده اند. انها فقط در صورتی می توانند مستقل عمل کنند که منابعی بیش از نیاز برای سرویسهای در اولویت دولت مرکزی داشته باشند.
چهارم،اگرچه تهیه بودجه شهرداریها شبیه بودجه مرکزی به نظر می رسد اما زمانی که پروسه تهیه بودجه در سطح اداری شروع می شود و فرم نهایی اش را از کمیته می گیرد در هر صورت اعتبارش به تصویب دولت بستگی دارد.به این معنی که شهرداریها فقط به منابع شان محدود نشده اند بلکه همچنین به تصویب فرم نهایی بودجه توسط دولت نیز محدود شده اند.