راهبردهای لایحه طرح جامع درآمدهای پایدار شهرداری تهران
مقدمه:
شورای اسلامی شهر تهران با درک ضرورت تحول درنظام درآمدی شهرداری تهران با تصویب مصوبه دو فوریتی در تاریخ 17/11/85 شهرداری تهران را مکلف به تهیه و ارائه طرح جامع درآمدهای پایدار شهرداری نمود . این وظیفه مطابق ابلاغیه مورخ 27/11/85 شهردار محترم تهران به معاونت مالی واداری ( اداره کل تشخیص و وصول درآمد ) محول گردید .
معاونت مالی و اداری (اداره تشخیص و وصول درآمد ) با جمع بندی منابع و مطالعات قبلی در این زمینه و تجهیز تیم های مطالعاتی و برگزاری جلسات کارگروههای تخصصی اقدام به تدوین راهبردهای اصلاح منابع درآمدی شهرداری تهران در9 محور موضوعی نمود .
1- تعاریف
1-1- درآمد پایداری
آن دسته از کدهای درآمدی شهرداری که از دو خصیصه تداوم پذیری و مطلوب بودن برخوردار باشند به گونه ای که در طول زمان قابل اتکا بوده و برای دستیابی به آن بتوان برنامه ریزیهای لازم را صورت داد .
2-1- راهبرد
به عنوان گامی درفرآیند برنامه ریزی که عموماً برای تحقق چشم انداز تدوين شده و با تدوین سیاست ها واقدامات مشخص در مراحل بعدی تدقيق می شود.
3-1- طرح جامع درآمد
سندسیاست گذاری درآمدی است که راهبردها و مجموعه اقدامات برای اصلاح و تامین منابع درآمدی شهرداری تهران درمیان مدت را مشخص نموده وانتظار می رود شهرداری تهران بعد از تصویب سند توسط شورای اسلامی شهر تهران با عملیاتی کردن آن از طریق ارائه لوایح به شورای اسلامی شهر تهران ، اصلاح قوانین و مقررات از طریق مراجع ذیصلاح ( دولت و مجلس ) و کارآئی بخشی به نظام تشخیص و وصول درآمد در ستاد شهرداری ، مناطق وسازمان های تابعه در طول چهار سال (1390-1386) نسبت به تحقق آن که همانا پایداری منابع درآمدی شهرداری تهران است اهتمام ورزد».
4-1-خدمات خالص خصوصی
محصول غیرملموس که مورد مبادله واستفاده اشخاص قرار می گیرد و امکان ذخیره نمودن آن بعد از تولید وجود ندارد و به طور کلی استفاده از آن از فرایند تولید آن قابل تفکیک نبوده و استفاده یک شخص مانع استفاده دیگری می گردد .
5-1- خدمات خالص عمومی
خدمتی که امکان مستثنی کردن افراد از آن وجود ندارد و مورد مبادله قرار نمی گیرد و یا استفاده یک شخص مانع استفاده دیگری نمی گردد .
6-1- عوارض
مبلغی که شهرداری از اشخاص ، شرکتها و موسسات مطابق اختیارات قانونی برای تامین مخارج عمومی و خاص اخذ می نماید . افزون بر خصلت اجباری بودن یک خصوصیت بارز دیگر عوارض این است که رابطه مستقیم دو طرفه یا متناسبی میان میزان عوارض و ارزش خدماتی که عوارض دهندگان از آن برخوردارمی شوند وجود ندارد .
7-1- انحصار طبیعی
به وضعیتی از بازار اطلاق می شود که هزینه متوسط ارائه یک خدمت خاص به طور پیوسته و دریک دامنه طولانی نزولی است و به طور طبیعی بازار در انحصار شهرداری قرار میگیرد.
8-1- خدمات شهری
آن دسته از خدمات عمومی ، خصوصی ، و مختلط خصوصی عمومی که در سطح شهر ارائه می شود و شامل خدمات تنظیف محیط شهری و مدیریت پسماند ، خدمات فرهنگی واجتماعی ، خدمات حمل و نقل و ترافیک ، خدمات ایمنی و آتش نشانی ، خدمات تفریحی و رفاهی تقسیم می شود .
9-1- لایحه
پیشنهادی که از طرف شهرداری جهت تصویب به شورای اسلامی شهر تهران ارائه می شود .
10-1- لایحه قانونی
پیشنهادی که از طرف دولت برای تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه می شود.
2-راهبردهای ایجاد پایداری درمنابع درآمدی شهرداری تهران
مطابق تحلیل های صورت گرفته از مشکلات نظام درآمدی شهرداری تهران و تجارب جهانی درسایرکشورها هشت محورموضوعی بعلاوه راهبردهای عام بعنوان محورهای طرح جامع درآمدهای پایدار تعیین و راهبردها درقالب محورهای نه گانه زیرتدوین وارائه گردید.
محورهای نه گانه عبارتند از:
1 - راهبردهای عام (کلی ) .
2- نظام تشخیص وصول درآمد .
3- 3- روابط مالی دولت و شهرداری تهران .
4- 4- اخذ بهای خدمات شهری .
5- 5- دسترسی به بازارهای مالی داخلی و خارجی .
6- 6- کسب درآمد از دارائی های غیرمنقول شهری (عوارض نوسازی )
7- 7- کسب درآمد از حمل و نقل و ترافیک .
8- 8- کسب درآمد از فعالیتهای اقتصادی شهری .
9- 9- اخذ ارزش افزوده ناشی از فعالیتهای توسعه و ارائه خدمات شهری .
1- 2-راهبردهای عام
دلایل متعددی برای اتخاذ سیاست عدم تمرکز به خصوص عدم تمرکز مالی وجود دارد پاسخگوئی به اولویت های محلی ، افزایش پاسخگوئی و ارتقاء بهره وری و کارآئی نهادهای محلی و همچنین ایجاد رقابت سالم بین قلمروهای مدیریتی برای بروزنوآوری و خلاقیت از جمله این دلایل است .
درک این ضرورت در قوانین مربوط به اداره شهرها درکشورمان منجر به شکل گیری نظام خاصی تحت عنوان اداره امور محلی و نظام درآمد وهزینه شهرداریها گردیده است که بیش از 100سال از طراحی این نظام در قالب قانون بلدیه مصوب 1286 ه . ش می گذرد .
متاسفانه عدم تعریف نظام مالی شهرداری در قالب نظام کلان اقتصادی کشور و تغییرات و مداخلات موردی و مقطعی در این زمینه قوانین درآمدی مربوط به شهرداریها را از انسجام و کارآئی لازم خارج کرده است .
طرح سیاست خود اتکائی و خود کفائی شهرداریها بدون توجه به مبانی نظری و تجارب جهانی در قانون بودجه سال 1362 و قانون برنامه اول توسعه مشکلات درآمدی شهرداری را تشدید کرده است .
مطابق مبانی نظری و تجارب جهانی نظام درآمدی پایدار شهرداریها از 3 بخش اصلی مالیات وعوارض محلی ، اخذ بهای خدمات شهری و نقل وانتقالات ( ترانسفرهای دولتی ) تشکیل می شود. استفاده از بازارهای مالی به عنوان مکمل نظام درآمدی فوق الذکر عمل می نماید.
راهبردها
1-ایجاد توازن بین تامین منابع درآمد در سه بخش اصلی منابع درآمدی شهرداریها شامل اخذ بهای خدمات شهری ، اخذ عوارض و مالیاتهای محلی و ترانسفرهای ( نقل و انتقالات ) دولتی شامل کمک ، تسهیلات ، ...
2- توجه همزمان به اقدامات تدافعی ( مدیریت هزینه ها) درکنارایجادمنابع درآمدی جدید.
3- بازآرائی وظایف دولت وشهرداری تهران .
4- طراحی نظام درآمدی شهرداری در قالب نظام کلان اقتصادی کشور .
5-بازنگری در نظام درآمدی شهرداری تهران از نظام مبتنی بر تولید به نظام مبتنی بر مصرف.
6- ایجاد انسجام و وحدت درسیاست گذاری و ارائه لوایح درآمدی شهرداری تهران
7- جلوگیری از تعدد و تفرق منابع درآمدی شهرداری .
8- سیاستگذاری درآمدی با هدف تسهیل پیشبرد سیاستهای توسعه شهری
2-2- نظام تشخیص و وصول درآمد :
یکی از تبعات جانبی وابستگی به درآمدهای ناپایدار و کدهای سهل الوصول درآمدی تبدیل نظام تشخیص وصول درآمد در شهرداری تهران به نظامی ناکارآمد است . بسیاری از کدهای پایدار درآمدی شهرداری تهران چون عوارض نوسازی و کسب وپیشه با حداقل کارآئی وصول می شود . نسبت فیش های صادره به مبالغ وصولی از محل این عوارض در بهترین شرایط به 30% نمی رسد .
به نظر می رسد پیش شرط اساسی و بدیهی اصلاح منابع درآمدی شهرداری تهران اصلاح و کارآئی بخشی به نظام تشخیص و وصول درآمد است .
راهبردها
1-انطباق و اصلاح نظام کدبندی درآمدی و هزینه ای شهرداری تهران مطابق با استانداردهای بین المللی، نظام کنونی کدبندی منابع درآمدی شهرداری فاقد شفافیت لازم برای ارائه تحلیل های علمی از میزان اتکا به منابع اصلی درآمدی است .
2-طراحی ، استقرار وبه هنگام سازی بانک اطلاعات املاک ، دارائیهای و فعالیتهای اقتصادی شهر، فقدان و به هنگام نبودن بانک اطلاعات درآمدی شهرداری امکان گریز از پرداخت عوارض و وجوه قانونی شهرداری را درسطحی فراگیر فراهم نموده است .
3- استقرار و فعال سازی دبیرخانه کمیسیون ماده 77 درستاد شهرداری ، یکی از ابزارهای قانونی شهرداری در قطعیت بخشیدن به مطالبات ووصول درآمد، کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری است که استفاده مطلوب از ظرفیت های این کمیسیون معمول نمی شود.
4- فرهنگ سازی در بین شهروندان برای پرداخت عوارض و وجـوه قانونی شهرداری ، بی توجهی به این موضوع بدلیل اتکا به درآمدهای سهل الوصول در مجموعه شهرداری شهروندان را نسبت به تکالیف و حقوق قانونی خود در بی اطلاعی کامل نگهداشته است .
5-تدوین لایحه استنکاف از پرداخت عوارض و مطالبات شهرداری، ابزارهای قانونی شهرداری تهران برای پیگیری و وصول مطالبات و وجوه قانونی شهرداری عموماٌ ناکارآمد و کهنه است . با تدوین لایحه موصوف امکان برخورداری از ابزارهای کارآمد وصول برای مواجهه بامستنکفین از پرداخت عوارض و مطالبات شهرداری فراهم می شود.
6- طراحی و استقرار نظام محاسبه و پرداخت الکترونیکی واینترنتی کلیه عوارض و وجوه قانونی شهرداری (در راستای تحقق شهرداری الکترونیک دربخش درآمدی )
7- برون سپاری تشخیص و وصول درآمد شهرداری تهران ، تشخیص و وصول درآمد در بخش عمده ای از کدهای درآمدی شهرداری با ظرفیت سازی، رعايت ملاحظات و نظارت های لازم قابل برون سپاری است . این سیاست علاوه بر کارآئی بخشی به نظام تشخیص و وصول درآمد امکان کوچک شدن بدنه اجرائی در بخش درآمدی را فراهم می کند .
3-2-روابط مالی دولت وشهرداری تهران
اصولاٌ دولت ها صرفنظر از نوع نظام حکومتی حاکم بر این کشورها تامین کننده بخشی از هزینه های اداره امور شهر در قالب کمک ، اعطای تسهیلات ، تضمین های مالی و توزیع وجوه مشترک هستند . دلایلی که حضور دولت رابعنوان تامین کننده بخشی از هزینه های اداره امور شهر توجیه می کند عبارت است از:
· * دولت بخشی از درآمدهائی را که منشا محلی دارد وصول می کند بنابراین باید سهمی از این درآمدها را به نهاد محلی اختصاص دهد. در کشور ما مالیات بر املاک و مالیات بر درآمد مشاغل که محلی ترین نوع مالیات ها محسوب می شود، توسط دولت وصول و صد درصد آن بعنوان درآمد دولت منظور می شود .
· * دولت عموماٌ خدمات اضافی را به شهرها به خصوص پایتخت ها به عنوان مقر اصلی استقرار دستگاههای دولتی تحمیل می کند . بسیاری از هزینه های زیر ساختی توسعه شهری ناشی از استقرار دوایر دولتی در سطح شهر تهران است . بخش عمده از تسهیلات ، زیرساختها و خدمات شهری توسط مراجعه کنندگان به دستگاههای دولتی مورد استفاده قرار می گیرد تامین این هزینه ها از طریق شهروندان تهرانی مطابق عدالت نیست .
· *دستگاههای دولتی از اصلی ترین مصرف کنندگان خدمات شهری محسوب میشوند.
· * برخی از خدمات و پروژه های شهری علاوه بر کارکرد محلی دارای کارکرد ملی، منطقه ای وحتی جهانی هستند .
· * دولت در قالب بودجه های سنواتی برای پیشبرد سیاستهای عمومی، تکالیفی را برعهده شهرداری تهران قرار می دهد . قاعدتاٌ دولت باید نسبت به جبران هزینه ها مالی انجام این وظایف تکلیفی توسط شهرداری مسئولیت پذیر باشد .
راهبردها
1-سازماندهی و پی ریزی مجدد مناسبات مالی دولت و شهرداری تهران با توجه به نوع فعالیتهای شهرداری در قالب کمک ، تسهیلات ، تضمین ها ، مالیات ( وجوه ) مشترک .
2-سهیم نمودن شهرداری تهران در منابع درآمدی دارای سنخ و ویژگی محلی چون مالیات بر درآمد مشاغل ، مالیات بر کالاو خدمات .
3-نهادینه سازی وپذیرش مسئولیت تامین اعتـبارپروژه های دارای عملکرد ملی و منطقه ای و ساخت و توسعه کلیه پروژه های زیر بنائی توسعه شهری از محل منابع عمومی
4-تنظیم ساز و کار جبران معافیتهای تکلیفی دولت در قالب بودجه های سنواتی و سایر قوانین کشور .
5-تدوین ساز وکارقانونی کسر مطالبات معوقه شهرداری از دستگاههای اجرایی توسط سازمان مدیریت و واریز آن به حساب درآمدی شهرداری .
4-2- اخذ بهای خدمات شهری
در چارچوب تحلیل اقتصادی انتظار می رود اخذ بهای خدمات شهری در اولویت کسب درآمد شهرداری قرار گیرد . ( البته اخذ بهای خدمات نمی تواند هزینه های عمرانی ، توسعه زیرساختها و بستر سازی توسعه خدمات شهری را پوشش دهد ) اما به دلایلی چون فقدان نظام محاسبه قیمت تمام شده خدمات شهری در شهرداری تهران و تصدی گری بخش عمده ای از خدمات شهری ملموس و عموماٌ درآمد زا توسط دوایر محلی دولت مرکزی امکان مواجهه فعال شهرداری تهران در این زمینه محدود است. مضافاً اینکه بسیاری از خدمات دراختیار شهرداری از سنخ کالای خالص عمومی محسوب می شوند و ناگزیر باید به صورت مجانی به شهروندان عرضه شوند .
راهبردها
1-تعریف ، طبقه بندی و قیمت گذاری خدمات شهری شهرداری تهران درسه گروه ؛
الف - خدمات خالص عمومی، تامین هزینه ها از طرف شهرداری و دولت از قبیل خدمات ایمنی و آتش نشانی .
ب- خدمات خالص خصوصی، اخذ کامل هزینه ها ازاستفاده کنندگان خدمات و پرهیز شهرداری از ارائه این نوع خدمات
ج– خدمات مختلط خصوصی عمومی ، تامین هزینه ها از طرف شهرداری ، دولت و شهروندان، خدمات حمل و نقل عمومی (اتوبوس ،مترو و ....)
2- استقرار نظام ارزیابی و سنجش بهره وری خدمات شهری در شهرداری تهران ، باید اطمینان لازم به شهروندان تهرانی داده شود که شهرداری تهران با حداکثر کارآئی و اثر بخشی نسبت به ارائه خدمات اقدام می کند و آنها قیمت واقعی ارائه خدمات شهری و نه هزینه ناکارآمدی شهرداری را می پردازند.
3-اصلاح نظام مالی شهرداری تهران برای دستیابی به قیمت تمام شده خدمات شهری
4- سیاستگذاری اخذبهای خدمات شهری مبتنی براهداف چندگانه شامل پوشش هزینه های ارائه خدمات ، کنترل استفاده بی رویه از خدمات ، تعقیب هدف عدالت اجتماعی در ارائه خدمات شهری .
5- برون سپاری ارائه خدمات خالص خصوصی و مختلط خصوصی و عمومی توسط شهرداری تهران و سازمان تابعه .
6-فراهم کردن ارائه خدمات ویژه (VIP) به متقاضیان .
5-2-دسترسی به بازارهای مالی داخلی و خارجی
بسیاری از مشکلات کنونی شهر تهران نتیجه انباشت مسائل و مشکلات و عقب ماندگی در دهه های اخیر است . شکستن دور انباشت این مشکلات از جمله آلودگی هوا ، ترافیک سنگین و ناکارآمدی و فرسودگی بافت های شهری از طریق منابع داخلی شهرداری امکان پذیر نیست . به همین منظور ایجاد شرایط دسترسی و بهره برداری از بازارهای مالی داخلی و خارجی شرط لازم غلبه بر مشکلات است . اما باید توجه داشت که چنانچه شهرداری فاقد مدیریت مناسب و منسجم به منظور نظارت بر میزان و نحوه استقراض و موارد استفاده از آن نباشد و این روش را به عنوان جانشین و نه مکمل سایر روشهای تامین منابع مالی به کار گیرد ، روش استقراض می تواند منشا بحران های مالی شدیدبرای شهرداری در دوره های بعد می باشد . به عبارت دیگر استقراض باید به صورت مکمل سایر روشها تامین مالی به کار رود . استدلال موافق دیگری که در رابطه با بهره‌گیری از بازارهای مالی برای انجام پروژه های زیرساختی با مدت بهره برداری طولانی مدت مطرح می شود مربوط به ویژگی بین نسلی این پروژه هاست و تحمیل کردن هزینه احداث این نوع از پروژه ها بر یک نسل از عدالت خارج است .
راهبردها
1- * اندازه گیری و بهبود ریسک وارزش اعتباری شهرداری تهران به عنوان مقدمه ورود به بازارهای مالی بین المللی .
2- *ایجاد مدیریت متمرکز بر بدهی ها واستقراض ها درمجموعه شهرداری تهران و سازمان های تابعه .
3- * استفاده از ظرفیت عرضه سهام شرکت ها و موسسات تابعه شهرداری در بازار سهام .
4- * فروش اوراق مشارکت برای طرحها و پروژه های دارای توجیه فنی ،اقتصادی و مالی .
5- *استفاده از مشارکت و سرمایه گذاری بخش خصوصی داخلی و خارجی در تامین مالی پروژه های شهری از طریق روشهای شناخته شده بین المللی وترکیب ساخت ، طراحی ، خرید ، بهره برداری ، مالکیت وانتقال .
6- * ایجاد صندوق توسعه شهرداری به منظور تسهیل دسترسی به بازارهای مالی ، تضمین بازپرداخت ها ، تامین منابع برای پروژه های کلان .
7- * شناسائی و امکان سنجی عضویت و بهره برداری شهرداری تهران از موسسات مالی بین المللی در راستای دسترسی به منابع مالی ارزان وبلند مدت .
6-2- نظام کسب درآمد از دارائی های غیرمنقول شهری(عوارض نوسازی )
مالیات مستغلات شهری که درکشور ما تحت عنوان عوارض نوسازی شهری در سال 1347 مطرح شد ، یکی از مناسب ترین منابع درآمدی شهرداری است ، این نوع از درآمد دربسیاری از کشورها فارغ از نوع نظام حکومتی ( فدرال ، متمرکز) تامین کننده بخش عمده ای از منابع درآمد شهرداریها است . عوارض نوسازی بنا به دلایل زیر جزء مناسب ترین منابع درآمدی محسوب می شود :
· * ازآن جا که پایه مالیاتی را نمی توان به سهولت به خارج از حوزه عمل مقام محلی انتقال داد اصل کارایی درمورد آن صادق است .
· * منبع درآمدی کاملاً شفاف و مشهود است .
· *مشهود بودن این نوع درآمد به افزایش قابلیت پاسخگوئی شهرداری در مقابل شهروندان انجامد .
· * چون برخلاف برخی از منابع مهم درآمدی ، منحصراً مربوط به شهرداری میشود موجبات افزایش استقلال شهرداری را فراهم می نماید .
· * اگر چه عموماً در فاصله ارزیابیهای مجدد ، پايه تعیین عوارض غیر قابل انعطاف است . اما می توان با استفاده از سیستم بانک اطلاعات رایانه ای آن را به هنگام کرد .
· * بازدهی عوارض نوسازی باثبات است و تحت تاثير نوسانهای کوتاه مدت در فعالیتهای اقتصادی قرار نمی گیرد در عین حال ، پايه تعیین عوارض غیرقابل جابجائی است .
عدالت به خصوص عدالت عمودی تنها اصلی ازاصول مالیات بندی محلی است که توسط عوارض نوسازی تامین نمی شود بنابراین اعطای تخفیف و معافیت به گروههای اجتماعی خاص و املاک ومستغلات دارای ارزش نسبی پائینتر از جمله سیاستهای جبرانی برای تامین عدالت است .
این منبع درآمدی علیرغم ویژگی ها مثبت فوق و اهداف مندرج در قانون نوسازی و عمران شهری به عنوان تامین کننده بخش قابل توجهی از هزینه های عمرانی شهر درحال حاضر به ترتیب 3/1 ، 7/، 1/2 ، 9/1، 5/3 ، 6/1 درآمد شهرداری را طی سالهای 1380 ، 1381 ، 1382 ، 1383 ، 1384 ، 1385 پوشش داده است . مضافاً اینکه این عوارض در مجموعه شهرداری با کارآئی بسیار اندک وصول می شود .
راهبردها
- *به هنگام نمودن بانک اطلاعات املاک و مستغلات برای پوشش کامل املاک مشمول قانون نوسازی و عمران شهری .
- *حذف معافیت ساختمانهای نوساز از پرداخت عوارض شهرداری به مدت 3 سال به جزء ساختمانهائی که در بافت های فرسوده شهری تخریب و بازسازی میشوند .
- *گسترش وصول عوارض نوسازی از محدوده به حریم شهر تهران به جز اراضی کشاورزی داير
- *فراهم کردن زمینه انتخاب نحوه پرداخت ( یکجا ، قسطی ، ... ) توسط مودیان عوارض نوسازی .
- * طراحی و استقرار سامانه کامپیوتری تعیین و پرداخت عوارض نوسازی ( در راستای تحقق شهرداری الکترونیک )
- * بازنگری در دفترچه معاملات املاک شهر تهران در راستای انطباق آن با قیمت های واقعی املاک .
7-2- نظام کسب درآمد ازحمل و نقل و ترافیک شهری :
اغلب از جنبه های اقتصادی حمل و نقل شهری ، اطلاعات محدودی وجود دارد و ديدگاههای روشنی بر این بخش حاکم نیست . شهروندان خواهان سفر راحت ، امن ، سریع ارزان و بدون پرداخت هزینه های مترتب بر آن هستند . در واقع خواسته آنها گران ، پیچیده و متناقض است در قیمت گذاری بهینه حمل و نقل شهری ( عمومی و شخصی ) نگرش صرفاً درآمدی نیست بلکه هدف غائی کارآئی بخشی به سیستم حمل و نقل شهر و ایجاد توازن بین حمل و نقل عمومی و شخصی از طریق به کارگیری مناسب ابزارهای اقتصادی است . بدون شک قیمت گذاری پائین حمل و نقل شخصی زمینه را برای ایجاد تنوع و بهره وری در سیستم حمل و نقل شهری سلب می کند . قیمت گذاری کنونی وابستگی به اتومبیل شخصی را افزایش داده و افراد را به مسافرت بیشتر و با اتومبیل شخصی ترغیب می کند . محدود کردن هزینه حمل و نقل شخصی به هزینه های داخلی ثابت ( خرید اتومبیل و بیمه ) و غافل شدن از هزینه های متغییر داخلی و خارجی به برخی از شهروندان این امکان را می دهد تا درصورت مسافرت بیشتر هزینه خالص چندانی را پرداخت ننمایند . این نوع قیمت گذاری زمینه برتری همه جانبه سیستم حمل و نقل شخصی نسبت به عمومی را فراهم کرده و فرصت را برای رقابت برابر از سیستم حمل و نقل عمومی سلب کرده است .
گزینش نوع سفر توسط شهروندان تابعی است از هزینه پولی ، هزینه زمانی و آسایش سفر زمانی که هزینه پولی حمل و نقل شخصی و عمومی تفاوت محسوس نسبت به یکدیگر ندارند و حتی هزینه زمانی برخی از سیستم های حمل و نقل عمومی نظیر اتوبوس (به علت تنگ شدن عرصه برای حرکت آنها ) از حمل و نقل شخصی بالاتر است در چنين شرايطی ترجیح سیستم حمل و نقل عمومی به شخصی برای کسانی که امکان پرداخت هزینه داخلی ثابت ( قیمت اتومبیل و بیمه اجباری) آن را دارا هستند علاوه بر منطق اقتصادی حتی منطق عقلانی نیز ندارد .
علاوه بر موارد فوق قیمت گذاری پائین حمل و نقل شخصی بر خلاف عدالت اجتماعی است چون هزینه های گزاف آن را باید همه شهروندان تهرانی بپردازند . درحالیکه عده ای خاص از یارانه های حمل و نقل شخصی استفاده می نمایند .
نابراین شناسائی تمامی هزینه های مکمل که شامل هزینه های مستقیم نظیر ساخت ، نگهداری معابر ، هزینه آلودگی و تصادفات ناشی از وسائط نقلیه ، هزنیه فرصتها نظیر ارزش زمینی که برای راهها به کار می رود و قیمت گذاری نزدیک به هزینه های حاشیه ای که دست یافتنی باشد و براساس نوع وسیله نقلیه ، مکان و زمان متغییر عمل کند از اولویت هاست .
- راهبردها
قیمت - *قیمت گذاری منطقی استفاده از خو.دروهای شخصی با لحاظ اصولی چون اخذ هزينه های متغيير داخلی و هزينه های خارجی از استفاده کنندگان وانتقال به سمت سيستم حمل کمتر توسعه يافته (حمل و نقل عمومی )
-ق*قیمت گذاری حمل و نقل شخصی براساس میزان آلایندگی (مالیات سبز)
- * لحاظ زمان و مکان سفردر قیمت گذاری .
- * قیمت گذاری متغییر هزینه های پارکینگ براساس متغییرهای زمانی و مکانی .
- *اخذ عوارض مضاعف از مالکان بیشتر از یک خودرو .
- * اخذ عوارض از خودروها براساس میزان کارکرد (کیلومتراژ)
- *استفاده از سیستم های هوشمند برای اخذ عوارض و درآمدهای مربوط به حمل و نقل و ترافیک شهری .
8-2- کسب درآمد از فعالیتهای اقتصادی شهر و سیاستگذاری بهینه عوارض کسب و پیشه
توان اقتصادی کلان شهر تهران ظرفیت بالقوه ای است که می تواند با تمهیدات لازم درخدمت اهداف مدیریت شهری تهران قرار گیرد، شهر تهران پایتخت و مرکز سياسی ایران است ، تهران علاوه بر مرکزیت سياسی محل استقرار مهمترین مراکز تجاری و مالی کشور است . مطابق حسابهای منطقه ای در سال 1380 استان تهران بیش از 30% از تولید ناخالص داخلی را بدون احتساب نفت به خود اختصاص داده است . در این منطقه قسمت اعظم ارزش افزوده مربوط به بخش خدمات است . این بخش بیش از 70 درصد از محصول ناخالص داخل منطقه را به خود اختصاص داده ، این سهم در سطح ملی به 5/50% می رسد تمرکزواحدهای خدماتی، تهران را به ایفای نفش رهبری و ستادی کلیه بخش های اقتصادی وسیاسی کشور تبدیل کرده است شهر تهران هم اکنون به مرکز خدمات رسانی کل کشور تبدیل شده است . ذکر برخی از آمارها دراین زمینه مفیدخواهد بود .
· * بیش از54% ارزش افزوده مربوط به بانک درمنطقه تهران و هم چنین نزدیک به 92% ارزش افزوده سایر واسطه گری های مالی مختص این منطقه است . این واقعیت مبین نقشه مطلق شهر تهران به لحاظ استقرار بازارهای مالی ، اعتباری و پولی است .
· * دربخش خدمات واحدهای مسکونی شخصی بیش از 46% ارزش افزوده ملی به منطقه تهران به خصوص شهر تهران اختصاص دارد . هم چنین بیش از 47% ارزش افزوده خدمات واحدهای مسکونی استيجاری و 57% ارزش افزوده کرایه و خدمات کسب و کار و 45% خدمات تفریحی ، فرهنگی و ورزشی به منطقه کلان شهری تهران اختصاص دارد . نسبت های فوق از این نظر اهمیت مضاعف می یابد که می تواند به عنوان پتانسیل برای تامین منابع مالی شهرداری مورد استفاده قرار گیرد.
· *گرایش استقرار صنایع در تهران به سمت صنایع نیازمند فناوری برتر، پيشرو وباارزش افزوده بیشتر است ازجمله این صنایع ساخت ماشین آلات دفتری ، حسابداری و محاسباتی ( با67% ازارزش افزوده ملی ) ساخت رادیو و تلویزیون و دستگاهها و وسایل ارتباطی با (56%) ساخت ابزارپزشکی ، اپتیکی (با48%) ساخت وسايل موتوری ، تریلر (با88%) ازارزش افزوده ملی را شامل خود کرده اند .
· * ساختمان مسکونی با47% ارزش افزوده ملی در این بخش نقشی مسلط را درسطح ملی ایفا نموده است. بنابراین مطابق آمار واطلاعات فوق پايه درآمدی شهرداری تهران بدلیل حاصل شدن بخش عمده ای از ارزش افزوده ملی بسیار مناسب است . اما نکته این است که امکان قانونی شهرداری تهران برای کسب درآمد از فعالیتهای اقتصادی محدود به عوارض کسب و پیشه است و بسیاری از مالیات های محلی چون مالیات بر درآمد مشاغل و ... توسط دولت ( سازمان امورمالیاتی) باکارآئی ناچیزوصول می شود.
راهبردها
1- بستر سازی ، ظرفیت سازی و ایجاد تنوع در فعالیتهای اقتصادی شهر با فراهم کردن بسترهای کالبدی به منظور تقویت پایه های درآمدی شهرداری به جای ورود مستقیم به عرصه فعالیتهای اقتصادی .
2- تفکیک مالیات محلی از ملی برای بهره مندی شهرداری ازدرآمدهائی که ماهیتاً منشا محلی دارند . مالیات برمشاغل ، مالیات براملاک با عنوان ماليات محلی .
3- بازنگری درنظام کسب درآمد ازعوارض کسب و پیشه براساس راهبردهای زیر :
· * انطباق طبقه بندی فعالیتهای مشمول عوارض کسب و پیشه براساس طبقه بندی جهانی فعالیت ( IS IC ) برای پوشش کلیه فعالیتهای اقتصادی شهر و سهولت سیاستگذاری درآمدی در اين زمينه .
· * تعیین عوارض براساس متغییرهای مکانی ، درآمد مکتسبه ، بهره مندی از خدمات زیرساختی شهر و میزان عارضه های تحميلی بر کیفیت زندگی شهری ( آلودگی هوا ، صدا و محیط زیست ) .
· * لحاظ سیاستهای توسعه شهری و تشویق مشاغل مفید برای شهر در قیمت گذاری عوارض کسب و پیشه .
· * بازنگری و ایجاد انعطاف در نظام وصول عوارض کسب و پیشه براساس انتخاب مودی و به کارگیری ابزارهای انگیزشی و کارآمد در این زمینه .
9-2- نظام اخذ ارزش افزوده ناشی از فعاليتهای توسعه و ارائه خدمات شهری
در نظامهای شناخته شده کسب درآمد شهرداريها در سطح جهانی دو نوع درآمد شامل ماليات بر عمران اراضی شهری (DLT) و ماليات بر ارزش افزوده مستغلات شهری در اين گروه قرار می گيرند . عمدتاً درقوانين مربوط به ماليات بر ارزش افزوده (VAT) ماليات بر ارزش افزوده مستغلات به دليل محلی بودن مشمول معافيت می شوند . در قانون ماليات بر ارزش افزوده کشورمان (که در حال بررسی است) نيز زمين و ساختمان مشمول معافيت شده اند .
در نظام درآمدی شهرداری تهران فروش تراکم مازاد واخذ بخشی از اراضی واقع شده در محدوده شهری در هنگام تفکيک، واخذ مبلغی در هنگام تغيير کاربری از راهکارها اخذ ارزش افزوده ناشی از فعاليتهای توسعه شهری است . اما روش اول بدليل ناسالم بودن و ايجاد اختلال در ساختارهای کالبدی ، زير ساختی و اجتماعی شهر و روش دوم و سوم بدليل عدم انعطاف در برابر ميزان ارزش افزوده حاصل از توسعه شهری فاقد کارايی لازم است .
اگرچه فروش تراکم به نوعی شريک شدن شهرداری (به نمايندگی از نفع عمومی) در ارزش افزوده ناشی از فعاليتهای ساخت و ساز شهری توسط سازندگان است اما بدليل مشخص نشدن تراکم پايه و عدم رعايت ضوابط تراکم ساختمانی مجاز در طرحهای توسعه شهری با اشکال مواجه است .
يکی از موانع جدی در ايجاد پايداری در منابع درآمدی شهرداری تهران فروش تراکم مازاد و ميزان اتکاء بالا به اين منبع درآمدی است . مواجهه منطقی و منعطف با موضوع تراکم ساختمانی در طرح جامع جديد شهر تهران، زمينه رابرای تبديل اين نوع درآمد به اخذ ارزش افزوده ناشی از فعاليتهای سرمايه گذاری در بازار زمين و ساختمان شهری فراهم کرده است . دريافت ارزش افزوده از اين نوع فعاليتهای بر مبنای اين سوال است که بخش عمده ای از سود حاصله توسط فعالان اين بخش ناشی از فعاليت توسعه شهری و دسترسی به زير ساختهای شهری است .
زمين و ساختمان در موقع خريد آن يک قيمت دارد و در موقع فروش قيمتی ديگر اين افزايش قيمت صرفاً مربوط به تورم و سود معقول نمی باشد، بلکه تغيير کاربری و تعلق تراکم و قرار گرفتن در محدوده توسعه شهری موجب افزايش مرغوبـيت آن می شود ، بخش عمده ای از سود حاصله ناشی از سرمايه گذاری در زمين و ساختمان از اين محل ناشی می شود ، سود اضافی سرمايه گذاری عموماً محصول فعاليتهای محلی است .
اخذ بخشی از ارزش افزوده فعاليتهای توسعه شهری علاوه بر موارد فوق دارای منطق اقتصادی پشتيبان نيز هست زيرا در صورت تعلق کل سود حاصله اين بخش به فعالان بخش زمين و ساختمان ، آنان را در موقعيت غير قابل رقابت و انحصاری نسبت به ساير بخشهای اقتصادی چون صنعت ، کشاورزی و خدمات قرار می دهد اين موضوع موجبات هدايت سرمايه های به سمت زمين و ساختمان را فراهم نموده و ساير فعاليتهای اقتصادی را دچار رکود کرده و نهايتاً بورس بازی زمين و ساختمانهای شهری و افزايش غير واقعی قيمت ها را موجب می شود .
راهبردها
1-استقرار نظام اخذ ارزش افزوده از فعاليت های ساخت و ساز شهری به جای فروش تراکم مازاد .
2- استقرار نظام اخذ عوارض بر عمران اراضی شهری . (DLT) .
3- اقدامات پيشنهادی برای تحقق راهبردها
1-3- اقدامات قابل تحقق از طریق شورای اسلامی شهر تهران
الف – اصلاح آئین نامه اجرائی وضع و وصول عوارض پایتخت موضوع ماده 74 قانون شهرداری .
ب- ارائه لایحه بازنگری در مکانیزم صدور مجوز ورود به محدوده ترافیک .
ج – ارائه لایحه اصلاحیه عوارض کسب و پیشه بالحاظ موارد زیر:
- بازنگری در نظام طبقه بندی مشاغل برای پوشش کلیه مشاغل فعال در سطح شهر تهران .
- تعیین عوارض مضاعف درجهت ساماندهی صنایع و مشاغل مزاحم شهری .
- تعیین عوارض بر اساس متغیرهای مکانی (قيمت منطقه ای املاک )، درآمد مکتسبه، بهره مندی از خدمات زیرساختی شهر ، میزان عارضه های تحمیلی(زیست محیطی ، ترافیکی ، مزاحمت و ... )
- حمایت از فعالیتهای فرهنگی ، ورزشی و اجتماعی
د- ارائه لایحه اخذ ارزش افزوده فعالیتهای ساخت و ساز شهری جایگزین فروش تراکم مطابق راهبردهای مندرج در طرح جامع تهران (بند15-3 )
هـ - ارائه لایحه اخذ ارزش افزوده از عمران اراضی شهری ( DLT )
و- ارائه لایحه اخذ عوارض از اراضی و املاک بلااستفاده شهری .
ز- ارائه لوایح اخذ بهای خدمات شهری .
ح – ارائه لایحه اخذعوارض سبز از خودروهای شهر تهران .
2-3- اقدامات اصلاحی درشهرداری تهران
الف – بازنگری در نظام کدبندی درآمدی شهرداری تهران مطابق با استانداردهای بین المللی و هماهنگ با نظام بودجه بندی .
ب – طراحی ، استقرار و به هنگام سازی بانک اطلاعات املاک ، دارائی ها و فعالیتهای اقتصادی شهر.
ج – طراحی و اجرای برنامه اطلاع رسانی و فرهنگ سازی برای پرداخت عوارض وجوه قانونی شهرداری از طریق
· متون آموزشی
· بیلبوردها
· برگزاری مسابقه ها
· تیزرهای تبلیغاتی
· بروشورها
· راه اندازی خطوط کمک رسانی
د- استفاده و فعال سازی دبیرخانه کمیسیون ماده 77 درستاد شهرداری .
هـ - طراحی و استقرا نظام محاسبه و پرداخت الکترونیکی و اینترنتی کلیه عوارض و وجوه قانونی شهرداری .
و- استقرار نظام ارزیابی و سنجش بهره وری خدمات شهری شهرداری تهران .
ز- اندازه گیری و بهبود ارزش اعتباری شهرداری تهران .
ح – ایجاد مدیریت متمرکز در سیاستگذاری درآمدی ، هزینه ای و استقراض در شهرداری تهران .
ط- استفاده از سیستم های هوشمند برای اخذ درآمدهای مربوط به حمل و نقل و ترافیک .
ی – استفاده از مشارکت و سرمایه گذاری بخش خصوصی داخلی و خارجی در تامین مالی پروژه های شهری از طریق روشهای شناخته شده بین المللی و ترکیب ساخت طراحی ، خرید ، بهره برداری ، مالکیت و انتقال .
3-3- اقدامات قابل پیگیری از طریق دولت و مجلس
الف – بازنگری درلایحه قانونی استنکاف از پرداخت عوارض و وجوه قانونی شهرداری .
ب- تدوین لایحه قانونی بازآرائی وظایف دولت و شهرداریها موضوع بند ب ماده 137 قانون برنامه چهارم .
ج- بازنگری در قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 1347
- گسترش وصول عوارض نوسازی از محدوده به حریم شهر .
- حذف معافیتهای ساختمانهای نوساز از پرداخت عوارض شهرداری به مدت 3 سال به جز ساختمانهای واقع در بافت فرسوده .
- انطباق و همسان سازی و افزايش جریمه دیرکرد از 9 درصد به 5/2درصددر ماه .
- افزایش سقف معافیت ها برای تحقق عدالت در وصول درآمدهای نوسازی .
- بازنگری در نظام اجرائی وصول .
د- طراحی نظام روابط مالی دولت و شهرداری تهران با رویکردهای زیر :
- تعیین سهم و حوزه های مداخله دولت در تامین خدمات خالص عمومی و خدمات مختلط خصوصی و عمومی .
- طراحی نظام مالیات مشترک به شرح زیر
· یک سوم مالیات بر ارزش افزوده
· 15 درصد مالیات بردرآمد مشاغل و شرکتها
· ده درصد آگهی های صدا سیما
· سه درصد قبوض فاضلاب شهری .
· اختصاص 10درصد از وجوه حاصل از جرایم رانندگی
· ده درصد عوارض در گواهینامه و گذرنامه به شهرداری تهران .
- تامین یک سوم از هزینه های پروژه های دارای عملکرد فرا شهری در بودجه های سنواتی دولت .
- اصلاح عوارض سالیانه خودرو متناسب با میزان کارکرد ، عمر و قیمت خودرو .
- تنظیم ساز و کار جبران معافیتهای تکلیفی دولت در قالب بودجه های سنواتی و سایر قوانین کشوری .